MEJORAR LA MEDICIÓN DE LA POBREZA: UN ENFOQUE PARTICIPATIVO Y MULTIDIMENSIONAL

Sergio Sánchez López
Pasante FUNPADEM
Estudiante en Maestría en Desarrollo Internacional Universidad de Copenhague

Introducción

El concepto de pobreza ha sido fundamental en la agenda internacional de desarrollo desde que el Banco Mundial lo promoviera enérgicamente en los años 70 del siglo pasado. Desde entonces, la conceptualización de la pobreza ha cambiado radicalmente, partiendo del enfoque de las necesidades básicas (Streeten; 1981) de los años setenta hasta la comprensión más sofisticada de la pobreza como una privación multidimensional, no sólo de los ingresos sino también de las capacidades, los derechos y las prestaciones (Sen; 2000). Sin embargo, esta agenda no ha sido tradicionalmente determinada por las personas sujetas a la categorización de pobres pese a que los discursos políticos contemporáneos promueven la inclusión política, la participación de la población en los diálogos sobre políticas y el reconocimiento de la necesidad de que los países se apropien de las estrategias de reducción de la pobreza (Green; 2006).

Pobreza y desarrollo

No hay consenso sobre la definición de pobreza, aunque a menudo se entiende como una “aguda privación de bienestar” (Banco Mundial 2001:15). Por lo tanto, un requisito preliminar es seleccionar el espacio para la medición del bienestar. Por ejemplo, los indicadores de ingresos o consumo se han utilizado tradicionalmente para identificar y medir la pobreza (ibíd., 16). Sin embargo, una razón importante para considerar una gama multidimensional de privaciones de bienestar es que los diferentes aspectos de la pobreza interactúan y se refuerzan mutuamente (ibíd., 15). El Índice de Desarrollo Humano (IDH), elaborado por el PNUD en 1990, fue el primer intento de crear un índice mundial multidimensional de bienestar que incluyera aspectos como salud, educación y riqueza.

La discusión sobre Desarrollo Humano fue fundada conceptualmente por la teoría del enfoque de las capacidades del economista y filósofo indio Amartya Sen. En su influyente libro “Desarrollo y Libertad”, Sen explica el concepto de desarrollo como un proceso de expansión de las libertades o capacidades reales que una persona disfruta para llevar el tipo de vida que valora (Sen 2000:3). Así, al reconocer la diversidad de las necesidades y prioridades humanas, Sen propone crear una medida de la pobreza que tenga en cuenta que el bienestar no sólo es multidimensional, sino que también es experimentado y entendido por los individuos en función de sus valores y contexto.

Un enfoque participativo para medir la pobreza en El Salvador

Con el objetivo de incluir las experiencias de las personas en situación de pobreza en su medición nacional, El Salvador inició el proceso de creación de un Índice de Pobreza Multidimensional (IPM) basado en el método Alkire-Foster (2011) -que también se inspira en el enfoque de capacidades de Sen (2000)- a finales de 2009. Este es el primer proceso participativo para definir las dimensiones de un IPM realizado por un país (OPHI 2017). Para ello, se realizó un estudio cualitativo y, a partir del análisis de grupos focales con habitantes de 20 comunidades en pobreza, se identificaron las principales deficiencias en sus vidas desde su perspectiva y se convirtieron en un indicador del IPM del país (ibíd.).

Como resultado de este proceso participativo, El Salvador ha sido el primer país en incluir indicadores de seguridad física y ambiental en su IPM. Estos indicadores innovadores forman parte de una nueva dimensión más amplia llamada “hábitat” que se incorporó cuando las personas que viven en la pobreza expresaron que el entorno que les rodea -caracterizado por la vulnerabilidad a los riesgos ambientales y la inseguridad, entre otros- era un signo de pobreza (PNUD 2014). Aunque novedosos, estos indicadores son esenciales en un país que tiene una de las tasas de homicidio más altas del mundo (PNUD 2013) y el suministro anual de agua per cápita peligrosamente cerca de quedar por debajo de la demanda (CEPAL 2010). La dimensión “hábitat” incluye la falta de lugares de ocio (que afectan al 29,8% de los hogares), la incidencia de la delincuencia (13%), las restricciones en las actividades diarias debido a la inseguridad (54,4%) y la exposición a los daños y riesgos medioambientales (7,7%). Además, no sólo sabemos ahora que el 33,4% de los hogares salvadoreños son multidimensionalmente pobres (privados al menos en ⅓ de los indicadores). Este IPM también reveló que la gran mayoría de los hogares en situación de pobreza multidimensional se encuentran en zonas rurales, tienen personas adultas con un bajo nivel de educación, carecen de acceso a la seguridad social y al saneamiento, y sufren de hacinamiento, así como de subempleo o inestabilidad laboral (STPP y MINEC-DIGESTYC 2015).

Implementación en Centroamérica

A pesar de que no existen aún vínculos directos con la formulación de política social en El Salvador (PNUD 2018), los resultados de este IPM tienen un enorme potencial como herramienta de planificación, monitoreo y evaluación de políticas públicas. En otros países de la región centroamericana, la implementación de IPM nacionales, sin haber seguido una metodología tan participativa para conformar los indicadores como en El Salvador, está facilitando la identificación de interconexiones entre las privaciones o las trampas de pobreza, grupos de población y áreas geográficas vulnerables, así como la estimación de los recursos necesarios.

El Gobierno de Costa Rica, por ejemplo, utiliza su IPM nacional para definir los contenidos prioritarios de la política social y para distribuir la inversión pública a nivel territorial y sectorial según las dimensiones con mayores carencias (MPPN, 2018:21). Honduras utiliza su IPM nacional como medida oficial de pobreza para monitorear el Objetivo de Desarrollo Sostenible 1 (ODS): erradicar la pobreza en todas sus formas. Además, el IPM nacional ayuda a avanzar en otros ODS como el de Seguridad Alimentaria (ODS2), Educación (ODS4), y el de Agua y Saneamiento (ODS6) (SCGG-INE, 2016). De igual manera, Guatemala utiliza provisionalmente su IPM nacional como medida de pobreza para monitorear los ODS (Gobierno de Guatemala, 2017).

Panamá, además de contar con un IPM nacional para toda la población, lanzó en 2018 el primer IPM de niños y adolescentes en América Latina, seleccionando las dimensiones e indicadores en base a la Convención sobre los Derechos del Niño, las legislaciones y políticas nacionales y un gran número de consultas públicas (MEF, 2018). Por último, cabe mencionar que Nicaragua, representando una excepción en la región, carece de un IPM nacional.

Gráfico 1. Porcentaje de Pobres Multidimensionales en Centroamérica.

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Nota. Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Multidimensional Poverty Peer Network.

Conclusión

La réplica del proceso participativo de El Salvador y el intercambio de conocimientos técnicos y experiencias de implementación efectiva de los IPM nacionales entre los países de la región centroamericana tiene el potencial de fomentar el empoderamiento de los ciudadanos en las diversas fases del ciclo de políticas públicas. Estableciendo un diálogo entre los ciudadanos y las autoridades, y creando una colaboración eficiente hacia una perspectiva y comprensión local de la pobreza y el desarrollo. En definitiva, la implementación de un IPM participativo, como herramienta oficial de medición, de información para asignación de recursos, así como de seguimiento y evaluación de los programas sociales, supondría avanzar en el camino hacia la reconstrucción del contrato social y la legitimidad de las instituciones públicas en los países del istmo.

Referencias bibliográficas:

Alkire, S., & Foster, J. (2011). Counting and multidimensional poverty measurement. Journal of public economics, 95(7-8), 476-487.

Banco Mundial. (2001). Informe sobre el desarrollo mundial 2000 / 2001: Lucha contra la pobreza. Washington, DC: Grupo del Banco Mundial. Recuperado de: http://documentos.bancomundial.org/curated/es/509031468137396214/pdf/226840SPANISH0WDR0200002001.pdf

Comisión Económica para América Latina y el Caribe, CEPAL. (2010). La economía del cambio climático en Centroamérica: síntesis 2010.  Subsede de México: Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo. Recuperado de: https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/35228/1/lcmexl978e.pdf

Gobierno de Guatemala. (2017). Agenda 2030 para el desarrollo sostenible: Examen nacional voluntario. Nueva York, Consejo Económico y Social de Naciones Unidas. Recuperado de: https://sustainabledevelopment.un.org/content/documents/16626Guatemala.pdf

Green, M. (2006). Representing poverty and attacking representations: Perspectives on poverty from social anthropology. Journal of Development Studies 42(7): 1108-29.

Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). (2018). Indice de Pobreza Multidimensional de Niños, Niñas y Adolescentes en Panamá – IPM-NNA. Panamá, República de Panamá. Recuperado de: https://www.mides.gob.pa/wp-content/uploads/2018/09/MEF_DAES-Informe-del-IPM-de-ni%c3%b1os-ni%c3%b1as-y-adolescentes-a%c3%b1o-2018.pdf

Multidimensional Poverty Peer Network (MPPN). (2018). Dimensions Number 5: MPI as a Policy Guide. Recuperado de: https://www.mppn.org/wp-content/uploads/2018/11/Dimensions-Nov-2018._EN_webversion.pdf

PNUD. (2013). Regional Human Development Report 2013-2014. Citizen Security with a Human Face: Evidence and Proposals for Latin America. New York. Recuperado de: http://hdr.undp.org/sites/default/files/citizen_security_with_a_human_face_-executivesummary.pdf

PNUD. (2014). La pobreza en El Salvador. Desde la mirada de sus protagonistas. San Salvador, El Salvador. Recuperado de: https://www.undp.org/content/dam/el_salvador/docs/povred/UNDP_SV_Miradas_Pobreza_2015.pdf

PNUD. (2018). Informe Nacional de Desarrollo Humano El Salvador 2018. San Salvador. Recuperado de: https://www.undp.org/content/dam/el_salvador/docs/IDHES%202018%20WEB.pdf

Poverty and Human Development Initiative (OPHI). (2017). Briefing 49: Defining MPI Dimensions through Participation: The Case of El Salvador. Recuperado de: https://www.ophi.org.uk/wp-content/uploads/B49_El_Salvador_vs2_online.pdf

Secretaría de Coordinación General de Gobierno y El Instituto Nacional de Estadística (SCGG-INE). (2016). Medición Multidimensional de la Pobreza. Tegucigalpa, Honduras. Recuperado de: http://ipm.scgg.gob.hn/assets/ipm.pdf

Sen, A. (2000). Desarrollo y libertad. Buenos Aires, Argentina: Editorial Planeta.

STPP & MINEC-DIGESTYC. (2015). Medición multidimensional de la pobreza. San Salvador, El Salvador. Recuperado de: http://www.secretariatecnica.gob.sv/wp-content/uploads/2015/10/Medici%C3%B3n-Multidimensional-de-la-Pobreza-El-Salvador.pdf

Streeten, P. (1981). The Distinctive Features of a Basic-Needs Approach to Development. In Development Perspectives (pp. 334-365). Palgrave Macmillan, London.

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